07/11/2020
Предложения за промени в ЗРТ и ЗЕС ще забавят
въвеждането на цифровото радио в България
На Портала за обществени консултации, на адрес:
http://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx…
е публикуван проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за радиото и телевизията (Законопроекта), изготвен от Министерството на културата. Този проект беше разгледан от КРС на заседание на 29.10.2020 г. Протоколът от заседанието е публикуван на адрес:
https://crc.bg/files/Protokoli/prot_29.10.2020_48.PDF
Изразих особено мнение по отношение на отпадане на § 27 от Законопроекта. Особено ми мнение не беше публикувано на страницата на КРС, както не бяха публикувани и други мои особени мнения, затова го публикувам тук:
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на Илия Христозов, член на КРС
по т. Д2 от дневния ред на заседанието на 29.10.2020 г.
Гласувах „Против“ решението на КРС и изразявам особено мнение по допълнителна точка Д2 от дневния ред на заседанието на 29.10.2020 г. на тема „Доклад относно Проект на Решение на Министерския съвет за одобряване на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за радиото и телевизията“ (ЗИД на ЗРТ).
Считам, че § 27 от Преходните и заключителните разпоредби на така представения проект на ЗИД на ЗРТ е необходимо да отпадне изцяло, защото предложените разпоредби в този параграф нарушават условията за развитие на конкуренцията при осъществяване на електронни съобщения; не стимулират инвестициите и иновациите в сектора; нарушават принципите на равнопоставеност и пропорционалност, които са регламентирани в Закона за електронните съобщения (ЗЕС); както и нарушават принципа за създаване на благоприятни условия за многообразие на медийната среда и за плурализъм, който е регламентиран в чл. 116е, ал. 7, т. 2 и чл. 116з, ал. 2 от ЗРТ.
Освен това, разпоредбите в §27 на ЗИД на ЗРТ биха създали реални предпоставки за свръхрегулация в сектора на наземно цифрово радиоразпръскване на радиопрограми, което е в противоречие с изискванията на ЗРТ, ЗЕС и Европейския кодекс за електронни съобщения, установен с Директива (EC) 2018/1972 на ЕП и на Съвета от 11 декември 2018 г.
В мотивите на министърът на културата и на вносителят (Министерският съвет) се твърди, че регламентираният с §27 „План за тестово въвеждане на наземно цифрово радиоразпръскване на радиопрограми (DAB+) в Република България“ (План/а за DAB), който да се приеме в едногодишен срок от Министерският съвет, се налага понеже „към настоящия момент липсва официален документ, който да отразява държавната политика, свързана с наземното цифрово радиоразпръскване на радиопрограми - по аналогия с Плана за въвеждане на наземно цифрово телевизионно радиоразпръскване (DVB-T) в Република България, приет от Министерски съвет“.
В мотивите се твърди и че „към настоящия момент липсва възможност СЕМ да открие процедура по чл. 116е именно поради липса на държавна стратегия и политика, свързана с наземното цифрово радиоразпръскване на радиопрограми, която да позволи това“.
Не съм съгласен с тези твърдения и ще изложа своите мотиви и обосновка.
Считам, че аналогия на Плана за DAB с „Плана за въвеждане на наземно цифрово телевизионно радиоразпръскване (DVB-T) в Република България, приет от Министерски съвет“ (Плана за DVB-T) не може да се прави, тъй като няма съвпадение нито на причините за изготвяне на двата плана, нито на целите им.
На първо място, „Планът за въвеждане на наземно цифрово телевизионно радиоразпръскване (DVB-T) в Република България, приет от Министерски съвет“ е бил изготвен и приет през 2008 г., защото е трябвало да се осигури плавен преход към наземно цифрово телевизионно радиоразпръскване от наземното аналогово телевизионно радиоразпръскване, което е трябвало да бъде напълно преустановено към края на 2012 г. съгласно поет международен ангажимент. В сегашният случай няма необходимост или изискване от преустановяване на наземното аналогово радиоразпръскване на радиопрограми и няма изискуеми срокове за въвеждането наземното цифрово радиоразпръскване на радиопрограми. Следователно тази причина за създаване на Плана за DAB отпада.
На второ място, същността и целта на регламентирания с § 27 план е „тестово въвеждане на наземно цифрово радиоразпръскване на радиопрограми (DAB+) в Република България“, докато целта на Плана за DVB-T е била реалното въвеждане на наземно цифрово телевизионно радиоразпръскване. Не намирам логика да се прави план за тестово въвеждане на наземно цифрово радиоразпръскване на радиопрограми, при положение, че няма пречки и при сегашното законодателство да се правят тестове и експерименти с нови технологии и оборудване след получаване на временно разрешение от КРС. Дори след приемането на ЗИД на ЗЕС, който вече е приет на първо четене от НС, още повече ще се разшири обхвата и срока на временните разрешения за ползване на радиочестотен ресурс.
На практика евентуалното приемане на Плана за тестово въвеждане на наземно цифрово радиоразпръскване ще отложи за неопределен голям срок реалното въвеждане на наземното цифрово радиоразпръскване на радиопрограми и на практика ще лиши останалите предприятия, освен действащите в момента радиооператори, да получат разрешения за радиочестотен ресурс и лицензия за програми за наземно цифрово радиоразпръскване на радиопрограми. По този начин ще се нарушат условията за развитие на конкуренцията при осъществяване на електронни съобщения; няма да се стимулират инвестициите и иновациите в сектора от други предприятия; и се нарушават принципите на равнопоставеност и пропорционалност.
На трето място, целта на Плана за DVB-T е била да осигури поетапно преминаване от едни честотни ленти на други, голяма част от които са били заети и са се използвали от Министерството на отбраната (МО) и следователно е било необходимо да се извърши освобождаването на тези честотни ленти и преминаването на други, без това да наруши дейността на МО или телевизионните оператори. В сегашният случай няма необходимост от преминаване от едни честоти на други, а честотният диапазон за наземното цифрово радиоразпръскване на радиопрограми е определен отдавна и е свободен за ползване от много години. Следователно и тази причина за създаване на Плана за DAB отпада.
Важно е да се отбележи, че неползването на свободния честотен ресурс има отрицателни последици в три основни направления.
Първото е намалението на приходите в държавния бюджет поради фактът, че свободен радиочестотен ресурс не е разпределен и съответно не постъпват в бюджета таксите за него.
Втората и не по-маловажна последица е, че страната ни все повече закъснява с въвеждането на наземното цифрово радиоразпръскване на радиопрограми и все повече ще изоставаме от европейските ни партньори.
Третата отрицателна последица е, че потребителите се лишават от предимствата, които би им осигурило цифрово радиоразпръскване на радиопрограми.
Не съм съгласен и с твърдението в мотивите на вносителите на законопроекта, че „към настоящия момент липсва възможност СЕМ да открие процедура по чл. 116е именно поради липса на държавна стратегия и политика, свързана с наземното цифрово радиоразпръскване на радиопрограми, която да позволи това“.
Разпоредбата на чл. 116е от ЗРТ е относно
„Процедурата за издаване на лицензия за радио- и телевизионна дейност за национални/регионални програми, които могат да бъдат разпространявани чрез електронни съобщителни мрежи за наземно цифрово радиоразпръскване, се открива по искане на заинтересовано лице или по инициатива на Съвета за електронни медии, или на Комисията за регулиране на съобщенията.“
В чл. 116е, ал 7 от ЗРТ е регламентирано, че при приемане на решението за издаване или отказ за издаване на лицензия по чл. 116е от ЗРТ, както и при съгласуването (чл. 116з от ЗРТ) на вида и профила на лицензираните радио- и/или телевизионни програми, които ще се разпространяват чрез мрежите за наземно цифрово радиоразпръскване,
„Съветът за електронни медии се ръководи от следните принципи:
1. гарантиране на правото на информация на гражданите в Република България;
2. създаване на благоприятни условия за многообразие на медийната среда и за плурализъм;
3. съхранение на националната идентичност.“
Горепосочените принципи са фундаментални не само за радиопрограмите разпространявани чрез мрежите за наземно цифрово радиоразпръскване, а за всякакви програми, които се разпространяват и по всички други способи. Следователно не е логично и няма необходимост от специална отделна държавна стратегия и политика, свързана с наземното цифрово радиоразпръскване на радиопрограми, която да позволи това.
Необходимо е да се отбележи и че дори в Плана за DVB-T не е имало конкретни изисквания към профила и вида на програмите, а както посочих по-горе с този план са се решавали проблеми, свързани с честотните ресурси и други технологични проблеми. Затова остава неясно и необосновано защо вносителите изискват с разпоредби в ЗРТ въвеждането на аналогичен План за DAB, след като честотният ресурс е вече определен и е свободен от няколко години и развитието на наземното цифрово радиоразпръскване ще бъде независимо от аналоговото (което няма да се преустановява), и ще бъде на пазарен принцип, както е регламентирано в т. 3.2.1. на „Актуализирана политика в областта на електронните съобщения на Република България за периода до 2022 г.“, обн., ДВ, бр. 72 от 14.08.2020 г.:
„В периода 2019 – 2022 г. е необходимо да се предприемат стъпки за преодоляване на изоставането при внедряването на системите за цифрово радиоразпръскване на радиосигнали. За България е възможно плавно преминаване към цифрово наземно радиоразпръскване на радиосигнали, при което пазарът определя паралелното съществуване на цифровите и аналоговите мрежи. Този подход следва да доведе и до насищане на пазара на приемни устройства на приемливи цени за цифрово радиоразпръскване по системата DAB (Digital Audio Broadcasting), DRM (Digital Radio Mondiale) и други наложени в световен мащаб цифрови технологии.“
Следователно ясно е подчертано, че ще има пазарна саморегулация и не са посочени някакви пречки пред развитието на наземното цифрово радиоразпръскване на радиосигнали.
Посочени са и предимствата, които ще се постигнат:
„Преминаването към наземно цифрово радиоразпръскване на радиосигнали ще осигури приемане на радиопрограми с високо качество и възможност за използване на определените за цифрово радио радиочестотни обхвати. Една от важните ползи за обществото от внедряването на цифровото радио е създаването на по-голямо разнообразие на радиоуслугите на национално и местно равнище. В тази връзка в препоръките на ниво ЕС се акцентира върху обществения интерес.“,
а на КРС се препоръчва:
„През следващите години следва националният регулатор да продължи периодично да проучва чрез обществени консултации пазарния интерес за изграждане на национална обществена мрежа за наземно цифрово радиоразпръскване на радиосигнали по стандарта Т-DAB/Т-DAB+ (Terrestrial Digital Audio Broadcasting).“,
но такива обществени консултации не са правени последните години, въпреки че е имало заявки, както за временно, така и за постоянно разрешение за наземно цифрово радиоразпръскване на радиосигнали.
В „Актуализирана политика в областта на електронните съобщения на Република България за периода до 2022 г.“ е регламентирано, че има определен честотен ресурс и че радиочестотната лента 174-230 MHz (метров обхват) е
„основна за внедряване на наземно цифрово радиоразпръскване на радиосигнали по DAB стандартите (T-DAB, T-DAB+), приети от Европейския институт за стандарти в далекосъобщенията (ETSI). За реализиране на тази възможност за България са защитени 34 радиочестотни разпределения в радиочестотната лента 174-230 MHz.“
Следователно ясно е видно, че свободен и определен радиочестотен ресурс има и този ресурс стои неизползван от години.
В т. 2.2. на „Регулаторната политика за управление на радиочестотния спектър“ на КРС, обн., ДВ, бр. 27 от 2.04.2019 г. дори е указано как може да се разпредели този свободен ресурс за формирането на национални и регионални мрежи, а именно:
„в обхват 174-230 MHz ще могат да се формират 6 национални мрежи и 28 регионални (за София-град – 10 мрежи; за Варна-град – 6 мрежи, и за зони Пловдив, Смолян и Стара Загора – по 4 мрежи).“
В „Актуализирана политика в областта на електронните съобщения на Република България за периода до 2022 г.“ е регламентирано и че:
„Комисията за регулиране на съобщенията и Съветът за електронни медии следва да предприемат действия за улесняване въвеждането на цифровите технологии в наземното разпространение на радиопрограми.“
Ясно е видно и е важно да се отбележи, че на КРС и СЕМ се препоръчва да предприемат действия само в рамките на тяхната настояща компетентност и без необходимост от други законови промени или изготвяне на някакви специални документи, регламентиращи тази област. Ако е имало нужда от допълнителни законови промени или документи, това щеше да бъде посочено конкретно.
Считам, че ясна държавна политика в областта на разпределение на радиочестотния спектър има и тя е определена в Конституцията на Република България, ЗЕС и подзаконовите актове към него.
Съгласно чл. 18, ал. 3 от Конституцията на Република България, държавата осъществява суверенни права върху радиочестотния спектър и позициите на геостационарната орбита, определени за Република България с международни споразумения и именно държавата е носител на суверенната власт върху радиочестотния спектър и само тя може да определи, при спазване на международните споразумения, как този спектър ще се разпределя и ползва за граждански нужди.
В разпоредбата на чл. 18, ал. 5 от Конституцията на Република България допълнително е регламентирано, че:
„Чл. 18 (5) Условията и редът, при които държавата предоставя концесии за обектите и разрешения за дейностите по предходните алинеи, се уреждат със закон.“
Важно е да се отбележи, че предвид важното значение на радиочестотният спектър, законодателят е предвидил условията и редът при които държавата ще предоставя този ресурс да бъдат регламентирани само в закон, а не в стратегия, план или друг документ. Следователно за да се прецени дали да се предостави и как да се предостави определен радиочестотен ресурс е необходимо да се спазват само разпоредбите на закона. В случая, този закон е Закона за електронните съобщения.
В ЗЕС са посочени основните подзаконови нормативни документи, които всъщност определят държавната политика в областта на електронните съобщения и планирането и разпределението на радиочестотния спектър.
От тях с най-висок ранг е политиката в областта на електронните съобщения на Република България (чл. 7, ал. 1 от ЗЕС), чиято последна актуализация е обнародвана в ДВ, бр. 72 от 14.08.2020 г. като „Актуализирана политика в областта на електронните съобщения на Република България за периода до 2022 г.“.
Друг подзаконов нормативен акт, който се актуализира на основата на горепосочената политика в областта на електронните съобщения на Република България, е на основание чл. 8, ал. 1 от ЗЕС и е „Актуализираната държавна политика по планиране и разпределение на радиочестотния спектър в Република България“, обн., ДВ, бр. 71 от 13.09.2016 г. Както е видно, този документ е от 2016 г. и той реално не е актуализиран на базата на „Актуализирана политика в областта на електронните съобщения на Република България за периода до 2022 г.“, приета през 2020 г.
Документът, който отразява политиката на КРС в тази област и се изготвя на основание гореописаните два документа, е „Регулаторна политика за управление на радиочестотния спектър“, обн., ДВ, бр. 27 от 2.04.2019 г., в сила от 6.04.2019 г.
Последната актуализация и на този документ също е преди последната актуализация на „Актуализирана политика в областта на електронните съобщения на Република България за периода до 2022 г.“, който е с най-висок ранг от тях и на базата на който би следвало те да се изготвят, както е регламентирано в самите тях.
Това разминаване в актуализациите е причината в по-старите и с по-нисък ранг документи да са налице разпоредби, които не са в съответствие с разпоредбите в „Актуализирана политика в областта на електронните съобщения на Република България за периода до 2022 г.“, което от своя страна води до нееднозначност на разпоредбите им и създава възможност за различно тълкуване, включително и в съдебните решения по тези казуси.
Следователно може да се направи извода, че държавна политика в тази област има и тя ясно указва, че няма пречки КРС и СЕМ да си изпълняват правомощията по отношение на издаване на разрешения за цифрово наземно радиоразпръскване на радиосигнали, без необходимост от допълнителни законови промени или изготвяне на други стратегически документи. Считам, че ясна държавна политика в тази област има, както по отношение на ЗЕС, така и на ЗРТ.
Необходимо е да се обърне внимание, че същите разпоредби, които са предложени от Министерският съвет в § 27 на ЗИД на ЗРТ, са предложени и от Асоциацията на българските радио- и телевизионни оператори – АБРО, с други мотиви, а именно че:
„въвеждането на тази нова технология трябва да бъде подкрепено и проведено от съществуващите радиооператори“
в тяхно становище до Народното събрание, за включването им и в преходните и заключителните разпоредби на ЗИД на ЗЕС със сигнатура 002-01-47, който в момента се разглежда от НС и вече е минал на първо четене. На практика едни и същи законови разпоредби се предлагат за включване в два различни закона.
Важно е да се отбележи, че тези разпоредби, които се предлагат от АБРО за включване в ЗЕС, не са съгласувани с КРС, а чрез тези разпоредби се вменяват законови задължения на КРС и се променя процедурата за издаване на разрешения за ползване на радиочестотен ресурс за цифрово наземно радиоразпръскване на радиосигнали.
Считам, че тези разпоредби не са необходими и за ЗЕС, защото в него ясно са регламентирани процедурите по издаване на разрешения за радиочестотен ресурс за цифрово наземно радиоразпръскване на радиосигнали, така както са регламентирани в чл. 48 от и глава V от ЗЕС.
В становището на АБРО до Народното събрание за ЗИД на ЗЕС, освен разпоредбите, които са същите, каквито са предложенията на МС за ЗИД на ЗРТ, има и една допълнителна разпоредба в алинея 5 със следния текст:
„(5) Резултатите от използването на временни разрешения за ползване на радиочестотен спектър за осъществяване на наземно цифрово радиоразпръскване на радио-/телевизионни сигнали се предоставят от предприятията на Комисията за регулиране на съобщенията, която ги публикува на интернет страницата си.“
Считам, че тази разпоредба създава предпоставки за свръхрегулация, вменява задължения на КРС, които тя няма по закон и освен това създава предпоставки за нарушаване на търговската или друга тайна, която предприятията биха определили за тези данни.
Считам, че предложените разпоредби от АБРО за включване в ЗЕС са в противоречие, както с целите и принципите, заложени в ЗЕС, така и с изискванията на Европейския кодекс за електронни съобщения.
В заключение считам, че разпоредбите в § 27 от Преходните и заключителните разпоредби на проекта на ЗИД на ЗРТ нарушават условията за развитие на конкуренцията при осъществяване на електронните съобщения; ограничават инвестициите и иновациите в сектора; нарушават принципите на равнопоставеност и пропорционалност, които са регламентирани в Закона за електронните съобщения (ЗЕС); както и нарушават принципа за създаване на благоприятни условия за многообразие на медийната среда и за плурализъм, който е регламентиран в чл. 116е, ал. 7, т. 2 и чл. 116з, ал. 2 от ЗРТ. Разпоредбите в §27 на ЗИД на ЗРТ създават и предпоставки за свръхрегулация в сектора на наземно цифрово радиоразпръскване на радиопрограми, което е в противоречие с изискванията на ЗРТ, ЗЕС и Европейския кодекс за електронни съобщения. Следователно тези разпоредби нямат място нито в ЗРТ, нито в ЗЕС.
В резултат на гореизложеното, считам за необходимо § 27 да отпадне от проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за радиото и телевизията.
На основание всички гореизложени съображения, гласувах „Против“ и подписах с особено мнение решението на КРС по допълнителна точка Д2 от дневния ред на заседанието на 29.10.2020 г. на тема „Доклад относно Проект на Решение на Министерския съвет за одобряване на проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за радиото и телевизията“.
Член на КРС:
02.11.2020 г. /Илия Христозов/
Министерски съвет
